Gebiedsproces Buijtenland van Rhoon op basis van plan agrariërs
Iedereen, ook kabinet-Schoof, is ervan overtuigd dat er veranderingen moeten plaatsvinden in het landelijk gebied; voor een toekomstbestendige landbouw en voor natuurherstel. Hoe dat precies moet, is nog onduidelijk, zeker nu een streep is gegaan door het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). Toch valt er al veel te leren van de ervaringen tot dusver met gebiedsgerichte aanpak. Zoals in het Buijtenland van Rhoon, waar blijkt dat zo’n gebiedsproces staat of valt met de betrokkenheid van agrariërs.
Over de auteurs: Margriet Jansen is projectmanager bij VINU en bij dit project procesbegeleider bestemmingsplan namens de gebiedscoöperatie. Derk-Jan Verhaak is projectleider visievorming en buitengebied bij RHO adviseurs. Hij was bij dit project projectleider bestemmingsplan.
De polder Buijtenland van Rhoon is zeshonderd hectare groot en een van de laatste groene buitengebieden op het eiland IJsselmonde. In dit historische gebied ten zuiden van Rotterdam bepalen akker-, tuinbouw-, melkvee- en fruitteeltbedrijven al decennialang het grondgebruik. Maar dat hier iets gaat veranderen, is ook al lange tijd duidelijk. Eerst waren er plannen om moerasnatuur en recreatie aan te leggen. Hiervoor bestond weinig draagvlak. De plaatselijke boeren kwamen met een alternatief, dat uiteindelijk heeft geleid tot een gezamenlijk streefbeeld.
Het streefbeeld richt zich op het creëren van hoogwaardige akkernatuur met herstel van de oorspronkelijke natuurwaarden in het gebied. De werkwijze is nieuw en krijgt via “lerend beheren” gestalte. Dat betekent dat agrarische bouwplannen en de inrichting van natuur continu aan verandering onderhevig zijn, naar gelang wat er wordt geleerd.
De plaatselijke boeren kwamen met een alternatief, dat uitmondde in een gezamenlijk streefbeeld.
Voor het zover was, moesten de betrokken spelers samen om de tafel en afspraken maken op basis van het streefbeeld. Zo was aanpassing van het bestemmingsplan noodzakelijk en is er gewerkt volgens het nieuwe stelsel. Over dit plan en het bijbehorende proces gaat dit artikel.
De hoofdrolspelers
De oorspronkelijke gedachte om het agrarische gebied te transformeren naar moerasnatuur kwam top-down op het gebied af. Dit leidde tot hevig verzet, met name van plaatselijke boeren. Zij kwamen met een alternatief, dat uitmondde in het Streefbeeld Buijtenland van Rhoon.
Om daar uitvoering aan te geven, is in 2018 de gebiedscoöperatie opgericht, met als leden natuurorganisaties, agrarische en recreatieondernemers. De provincie is budgethouder. De rolverdeling tussen de gebiedscoöperatie en de provincie is vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst (SOK). Derde hoofdrolspeler is Gemeente Albrandswaard, waar het Buijtenland van Rhoon deel van uitmaakt. Zij is het bevoegd gezag voor het bestemmingsplan.
Het bestemmingsplan
De coöperatie was initiatiefnemer van het bestemmingsplan. Samen met de overheden spraken zij af:
Het Streefbeeld Buijtenland van Rhoon gaat uit van “lerend beheren”, wat betekent dat het bestemmingsplan experimenteerruimte moet bevatten en flexibel moet zijn.
De uiteindelijk te realiseren bestemming is “hoogwaardige akkernatuur” (zie kader hieronder), een vorm van natuurinclusieve landbouw, waarbij agrarische en natuurdoelen verweven zijn.
Voor het optimaal aansturen van de doelen uit het streefbeeld, moeten alle gronden worden verworven om die vervolgens weer in pacht uit te geven. Via de pacht valt beter te sturen op de inrichting en het beheer dan via het bestemmingsplan. Dat was de gedachte. Een onteigeningstitel was een belangrijke eis.
Het was duidelijk wat de betrokken partijen wilden bereiken. Het streefbeeld wees de weg.
Om aan deze eisen te kunnen voldoen, is gebruikgemaakt van de mogelijkheden van de Crisis en herstelwet (Chw). De Chw bood mogelijkheden om beleids- en beheersregels op basis van kwalitatieve normen op te nemen. Het was duidelijk wat de betrokken partijen wilden bereiken. Het streefbeeld wees de weg. De wijze waarop, bestond uit een combinatie van aanpassing van het bestemmingsplan en het verwerven van gronden. Inhoudelijk en procesmatig had dit de nodige voeten in de aarde.
Precisie en flexibiliteit
Het is gebruikelijk om gebieden in Nederland te bestemmen als natuur of landbouw. Die harde scheiding tussen natuur en landbouw past niet bij het streven in het Buijtenland van Rhoon. Daarom is een nieuwe bestemming geïntroduceerd: hoogwaardige akkernatuur. Deze bestemming gaat uit van extensivering van het huidige landbouwkundig gebruik.
Hoogwaardige akkernatuur, de betekenis
Het Buijtenland van Rhoon is van oudsher een akkerbouwgebied. Volgens het streefbeeld willen betrokken partijen komen tot een synergie tussen natuurmaatregelen en natuurinclusieve landbouw, waarbij goed bodembeheer, vruchtwisseling, een divers bouwplan en kenmerkende landschapselementen bijdragen aan meer biodiversiteit en een afname van gewasbeschermingsmiddelen. De focus ligt op herstel van akkerflora en akkervogels, waarbij het principe van “lerend beheren” helpt te bepalen welke beheervormen effectief zijn voor soortenherstel. Het vastleggen hiervan in een bestemmingsomschrijving was een uitdaging.
De gevolgen van deze bestemming reiken verder dan alleen de regels voor bouwen en gebruik uit het bestemmingsplan. Een bestemming natuur of landbouw is mede bepalend voor bijvoorbeeld het grondwaterpeil, de waarde van gronden –bijvoorbeeld bij planschade – en de mogelijkheid voor subsidies. Met de bestemming hoogwaardige akkernatuur is een mengbestemming geïntroduceerd waarvoor nog geen vertaling bestaat richting andere instrumenten.
Er is gekozen voor volledige grondverwerving om het optimale effect van natuurinclusieve landbouw te bereiken.
In het Buijtenland van Rhoon is gekozen voor volledige grondverwerving, om het optimale effect van natuurinclusieve landbouw te bereiken. Op basis van het bestemmingsplan moest kunnen worden onteigend en zelfrealisatie uitgesloten. Het gevolg was een zeer gedetailleerde bestemmingsomschrijving die de zittende boeren niet zelf kunnen realiseren. Natuurinclusieve landbouw is het hoofdingrediënt en overige doelen (landbouw, natuur) zijn minutieus geformuleerd. Om dezelfde reden is een minimale bedrijfsoppervlakte opgenomen waar de huidige agrariërs niet aan kunnen voldoen. Hierdoor dreigde de nodige flexibiliteit (beherend leren) uit het plan te verdwijnen. Om die reden is een bestemmingsplanactiviteit opgenomen. Hiermee kunnen burgemeester en wethouders na vergunningverlening onder voorwaarden bepaalde activiteiten toestaan.
Bestemmingsplanactiviteit biedt ruimte
In de bestemmingsomschrijving staat dat akkerbouw en hoogwaardige akkernatuur de norm zijn, waardoor het houden van vee is uitgesloten. Via een bestemmingsplanactiviteit kan echter een vergunning worden verkregen voor veehouderij als dit nodig is voor natuurmaatregelen en ondergeschikt blijft.
De gewaskeuze is gebonden aan verhoudingen (1/3 hakvruchten, 1/3 granen, 1/3 bloeiende maaivruchten), maar afwijkingen zijn toegestaan zolang de balans in het plangebied behouden blijft. Een bestemmingsplanactiviteit biedt ook mogelijkheden voor agrariërs om recreatieve nevenfuncties op hun erf te ontwikkelen.
Minder regels en vergunningen
Deze werkwijze vraagt een andere mindset van de ambtelijke organisatie die aanvragen moet beoordelen. En er is specifieke kennis van natuurinclusieve landbouw nodig. Om die reden blijft de gebiedscoöperatie in beeld als adviserende instantie.
Monitoring en evaluatie zijn nodig om deze werkwijze onder de knie te krijgen en deze zo nodig aan te passen. Het lerend beheren heeft dus niet alleen betrekking op het agrarisch en natuurbeheer, maar ook op deze nieuwe werkwijze. De conclusie zou zomaar kunnen zijn dat het niet praktisch is om voor elke aanpassing in het agrarisch bouwplan of beheer gebruik te moeten maken van de bestemmingsplanactiviteit. Wellicht is op termijn als alle gronden verworven zijn een minder gedetailleerde bestemming voor hoogwaardige akkernatuur mogelijk. Minder regels en vergunningplichten, precies zoals de Omgevingswet het heeft bedoeld.
Om te begrijpen waarom voor deze strategie is gekozen, gaan we nader in op het proces waarmee het bestemmingsplan tot stand is gekomen.
Van top-down naar bottom-up
Iedereen was het erover eens: het realiseren van het streefbeeld en het opstellen van het bestemmingsplan moest “bottom-up”. Daarom is de gebiedscoöperatie met als leden lokale boeren, recreatieondernemers en natuurorganisaties opgericht. De gebiedscoöperatie heeft een bestuur, dat verantwoording aflegt aan haar leden. De gebiedscoöperatie was initiatiefnemer van het bestemmingsplan. Dit bestemmingsplan werd begeleid door de gebiedscoöperatie, de provincie en de gemeente. Voor procesbegeleiding en het opstellen van het bestemmingsplan werden VINU en Rho adviseurs als externe bureaus ingehuurd.
De verschillende agenda’s zorgden voor onvoldoende vertrouwen tussen de partijen.
Ondanks het gedeelde eindbeeld hadden de hoofdrolspelers verschil van inzicht over de weg daar naartoe. Er waren verschillende agenda’s.
– De gebiedscoöperatie wilde een flexibel plan, dat lerend beheren faciliteert, zonder procedures te hoeven doorlopen. De deelnemende boeren wilden zekerheid over het verdienmodel van hoogwaardige akkernatuur. En er was haast geboden: de gebiedscoöperatie wilde de komst van de Omgevingswet voor zijn.
– De provincie wilde aan het bestemmingsplan een onteigeningstitel ontlenen. Ook wilde men enkele bouwtitels veiligstellen met het oog op de financiële haalbaarheid. De provincie was ook budgethouder;
– Ook de gemeente had het streefbeeld vastgesteld en kwam op voor de lokale belangen. Daarnaast waren er zorgen over hun rol bij vergunningverlening en handhaving.
Overleg tussen gemeente, provincie en gebiedscoöperatie vond plaats in een ambtelijk overleg, dat kon worden opgeschaald naar een stuurgroep en een bestuurlijk overleg. De verschillende agenda’s zorgden voor onvoldoende vertrouwen tussen de partijen. Met name de onteigeningstitel heeft veel flexibiliteit uit het bestemmingsplan gehaald. Was dat wel nodig? Bij vaststelling van het bestemmingsplan bleek 85 procent van alle gronden al verworven.
Ontheffing van het Barro
In het Barro was nog sprake van de verplichting om zoetklei oermoeras en recreatiegebieden te realiseren in Buijtenland van Rhoon. Vooruitlopend op de Omgevingswet was in het Bkl al opgenomen dat hier volgens het streefbeeld hoogwaardige akkernatuur zou komen. Omdat het bestemmingsplan voor inwerkingtreding van de Omgevingswet zou worden vastgesteld, hadden we ontheffing van de minister van de betreffende bepalingen uit het Barro nodig. Je zou zeggen een formaliteit, want de doelen van het streefbeeld waren al in de nieuwe wetgeving (onder andere Bkl) opgenomen. Maar dit heeft veel tijd en overleg gekost, en bemoeilijkte het gesprek met partijen in het gebied. Er was vanuit het verleden veel wantrouwen richting de landelijke overheid.
Geleerde lessen
Je kunt stellen dat Buijtenland van Rhoon een spannend traject was en voorlopig blijft. In april 2023 is het bestemmingsplan vastgesteld. Naast de lopende beroepzaken is het spannend hoe het gebied zich verder ontwikkelt.
Enkele conclusie over de lessen die zijn te leren over het bestemmings-/omgevingsplan bij extensivering van de landbouw én over het gevoerde proces.
Extensiveren met het bestemmingsplan. Voor het toepassen van het bestemmingsplan (vergunningverlening en handhaving) is kennis nodig over natuurinclusieve landbouw. De gebiedscoöperatie en kennispartners moeten de gemeente daarbij ondersteunen.
Het aansturen van inrichting en beheer via uitgeven van gronden in pacht lijkt een grotere kans van slagen op te leveren voor lerend beheren. De praktijk zal het leren.
Los daarvan moet blijken of en hoe de Raad van State zich uitspreekt over het (zeer gedetailleerd) bestemmen ten behoeve van onteigening en of de flexibiliteitsbepalingen overeind blijven.
Toch wordt lerend beheren al toegepast op de reeds verworven gronden en zijn de eerste resultaten zichtbaar. Daarvoor was een passende bestemming blijkbaar geen beletsel.
De gemeente werkt mee aan initiatieven van de gebiedscoöperatie, vooruitlopend op het nieuwe bestemmingsplan. Met kenmerkende akkerflora en -fauna als resultaat.
Een gemotiveerde groep van betrokkenen en een helder streefbeeld zijn belangrijke voorwaarden voor succes.
De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat een gemotiveerde groep agrariërs, natuurorganisaties en recreatieondernemers, verenigd in een gebiedscoöperatie en geleid door een duidelijk streefbeeld, een belangrijkere voorwaarde voor succes is, dan een juridische regeling in het bestemmingsplan.
En wat betreft het proces.
De weerstand tegen het top-down opleggen van een zoetklei oermoeras en recreatie, hebben uiteindelijk geleid tot een bottom-upbenadering met een gebiedscoöperatie die het streefbeeld uitvoert.
De eenzijdige keuze voor een strategie van volledige grondverwerving bleek in de praktijk minder bottom-up dan gedacht. Het idee was om meer sturingsmogelijkheden te bieden voor de inrichting en het beheer, om de doelen van het streefbeeld te bereiken. Keerzijde was dat dit een zware wissel legde op de flexibiliteit van het bestemmingsplan en het lerend beheren uit het streefbeeld.
Ook de onzekerheid over het verdienmodel en daarmee de voortzetting van de agrarische bedrijven deed het vertrouwen bij de agrariërs geen goed.
De afspraken in de samenwerkingsovereenkomstbleken onvoldoende om inzicht te geven in de motivering van keuzes. Die keuzes ter discussie durven stellen, had de samenwerking ten goede gekomen. Nu waren de partijen te veel bezig met hun eigen agenda.
Voor een open en transparant proces is vertrouwen nodig. Hierin moet nadrukkelijk door alle gebiedspartijen worden geïnvesteerd. Daartoe bestond in dit traject te weinig bereidheid. Al met al kun je stellen dat het onderlinge vertrouwen niet erg groot was en er weinig ruimte was voor een bottom-upbenadering.
Kortom: de primaire voorwaarden voor een geslaagd gebiedsproces waren in Buijtenland van Rhoon aanwezig: consensus over de opgaven en de doelen. Het ging mis bij de vraag hóé die doelen te realiseren. Dat had vooral met de strategie te maken (volledige grondverwerving, desnoods via onteigening), die eenzijdig was bepaald en niet ter discussie stond.
Wat andere landelijke gebiedsaanpakken kunnen leren:
– zorg voor consensus over de opgaven waarvoor een oplossing moet komen, over het gebiedsperspectief, de ambities en de gebiedsaanpak;
– zorg voor gelijkwaardigheid als voorwaarde;
– maak afspraken over rol- en taakverdeling en zeggenschap. Dat laatste is vooral relevant voor de financiering ter voorkoming van; wie betaalt, bepaalt!;
– investeer in het creëren van onderling vertrouwen. Transparantie en de bereidheid gezamenlijk in het project te investeren, geven en nemen, zijn daar bouwstenen voor;
– realiseer je dat dergelijke gebiedsprocessen tijd kosten; om alles geregeld te krijgen, om ideeën te laten rijpen en alle neuzen de goede kant op te krijgen.
Dit artikel is ook verschenen op ROmagazine.nl, november 2024.
Beeld: vlas in de polder. Isabelle Boon, via ROmagazine.nl.